档案管理作为建设项目管理的基础性工作，对支撑建设项目防范化解安全风险发挥着重要作用。本文试对2023年建设工程领域3起重大安全事故进行分析，梳理档案管理存在的问题，提出档案管理助力建设项目防范化解安全风险的思路和措施。

存在问题

1.三个案例的主要内容

第一例：2023年齐齐哈尔市第三十四中学校体育馆屋顶坍塌事故（以下简称“屋顶坍塌事故”），直接经济损失1254.1万元。事故直接原因是违法违规修缮建设、违规堆放的珍珠岩致使雨水滞留，导致体育馆屋顶超过承载极限，造成瞬间坍塌。第二例：2023年北京丰台长峰医院重大火灾事故（以下简称“长峰医院火灾事故”），直接经济损失3831.82万元。事故直接原因是施工单位违规动火交叉作业，未及时组织高楼层患者疏散转移造成。第三例：2023年内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿特别重大坍塌事故（以下简称“煤矿坍塌事故”），直接经济损失20430.25万元。事故直接原因是未按初步设计施工，在采场底部连续高强度剥离采煤，致使坍塌，造成重大人员伤亡和财产损失。

2.档案管理的主要问题

第一，项目档案故意造假。如“屋顶坍塌事故”调查报告指出，监理单位未对隐蔽工程进行旁站，伪造监理记录；组织虚假竣工验收，涉嫌伪造竣工验收档案；“煤矿坍塌事故”调查报告显示，内蒙古煤科院在发生坍塌事故后出具虚假报告；宁夏正信公司借用山东天柱公司监理资质承接新井煤矿监理工程，形成虚假监理合同。第二，项目档案严重缺失。项目建设单位落实质量和安全生产首要责任不到位，造成档案缺失。如“屋顶坍塌事故”建设单位对施工单位、监理单位的指导、检查、督促管理缺失。“长峰医院火灾事故”主体责任严重不落实，建设工程规划、施工安全监管存在短板漏洞；无动火审批手续档案，丰台区卫生健康委未严格履行医疗机构校验管理职责，对北京长峰医院未按规定申请床位数变更登记，26次变更登记仅提供19次变更登记档案卷，且13次缺少需提交的材料，18次校验仅提供10次校验档案卷，且9次缺少必备材料。“煤矿坍塌事故”企业主体责任严重不落实，违法违规建设生产无底线等；未编制项目施工组织设计、剥采作业计划，技术管理档案缺失，未编制边坡工程监测方案，未按设计设置监测点，未对边坡稳定性进行分析等，这些管理上的缺失和不规范必然会造成项目档案缺失。第三，档案内容与实际不符。如“长峰医院火灾事故”丰台区救援支队2012年对北京长峰医院东楼内部装修工程进行验收时，未对建筑内部装修防火等进行评定就出具了验收合格评定结论。

风险分析

通过案例深度分析，项目档案管理不规范易引发以下五类风险：

一是合规风险。建设工程合规管理是保障建筑安全和质量的重要内容。如果项目立项批复、可行性研究报告、建设许可等立项文件、资质文件、合同文件、验收文件等出现缺失、虚假等现象，将无法保证项目的合规性。一旦项目出现不合规问题，不仅会对项目造成损失，还会追究企业违规经营投资责任；二是技术风险。如项目建设不符合国家行业相关技术标准，设计文件、施工方案等技术文件内容和参数不符合国家和行业标准要求，或编制不详细、深度不够，设计方案和技术措施存在缺陷等引发的技术风险，会对项目验收、评估、评审等工作造成影响；三是责任风险。如项目建设责任没有落实到位，导致相关管理制度、技术审核文件、技术交底、安全培训、过程管控、验收文件、质量监管等管理文件缺失或不规范，严重的将对参建企业以及项目管理相关人员进行追责；四是经济风险。如建设项目施工、监理合同、协议、招投标等经济类文件内容不合理、签章不规范等，易造成经济纠纷，影响工程进度、结算等，甚至会引发企业生产经营危机；五是应急风险。项目建设过程中如出现技术文件不规范、设备监造文件不齐全、竣工图未修改到位等问题，会直接影响项目运行维护以及应急抢险、救援的效果和时间，易导致更多的人员伤亡以及财产的损失。

原因分析

建设工程领域档案管理问题产生的主要原因的三个方面：

1.档案管理主体责任落实不到位，安全风险防范意识不强

当前，建设单位以及施工监理等参建单位仍然存在“重建设、轻档案”的思想，认为工程质量以实体为主，档案管理不能产生效益，档案意识和安全风险防范意识不强，没有切实认识到建设项目档案是项目建设质量管理和安全风险防范的重要依据，造成档案管理“有没有”和“好不好”的问题并存，档案的完整性和准确性无法保证。

2.档案监管机制有待完善，安全风险防范力度不够

建设工程领域涉及住建、能源、交通、水利等多个行业主管部门。建设工程的行业主管部门大多对项目档案有相关要求，但对建设项目档案管理的监管深度、力度不够。现今我国建设项目类型多、涉及行业多，行业主管部门或档案主管部门在项目管理和档案管理方面无法形成合力，会影响安全风险防范的力度。

3.档案信息化水平有待提升，安全风险防范手段不多

随着新技术的广泛应用，档案工作环境、对象、内容发生巨大变化，在加快全面数字转型和智能升级方面仍有较大差距。建设单位在规划、部署ERP项目管理平台时没有充分考虑电子文件管理的要求。建设单位或第三方数字化公司在将纸质档案扫描成数字化文件中安全防范措施不到位，存在安全隐患，甚至有泄密事件发生。

思路和措施

1.坚持战略思维，加强档案资源建设，下好防范化解风险的先手棋

统筹建设工程领域的发展和安全，需要从战略思维的角度规划工作，特别是谋划好项目档案工作。第一，风险预判及风险点梳理。建设单位可将建设工程领域安全风险防控档案管理阶段划分为项目启动、项目实施、项目竣工和项目使用等阶段。针对每一阶段主要风险因素，进行风险预判以及风险点梳理。第二，法律遵从。按照建设项目类型，依据相关行业的法律法规及行业标准，结合《建设项目档案管理规范》（DA/T28—2008）要求，梳理出满足合规管理的建设项目文件材料归档范围。只有形成并收集丰富充足的档案资源才能有效化解建设项目风险并为突发事件应急处置奠定基础。

2.坚持系统思维，完善档案监管机制，打好防范化解风险的主动仗

坚持系统思维就是要构建大安全和大档案相互支撑的工作格局，将档案工作真正融入项目建设的全过程，从安全风险防范的角度完善档案管理工作。

第一，坚持融合管理。建设单位应树立“管项目管安全管档案三位一体”的理念，对项目档案工作负总责，实行统一管理、统一制度、统一标准，将项目档案工作融入项目建设，与项目建设同步管理，建立并完善防范化解风险的档案管理机制。

第二，加强协同联动。国家建设工程领域相关主管部门和档案部门共同推动并建立健全各司其职、纵横联动、协同高效的监督管理体制机制，督促有关地方和部门、单位落实监督管理责任，不断提升建设项目档案防范化解重大风险的能力。

第三，建立评价机制。评价机制主要是指建设单位依据风险规划及风险点等，运用预测、分析、评估等理论、方法和手段，对建设项目文件材料形成的关键节点进行专业化的咨询和评判，并反馈给相关方及时整改，以确保涉及项目安全风险的文件材料形成规范、归档齐全、整理规范。

3.树立创新思维，发展新质生产力，充实防范化解风险的工具箱

全球新一轮科技革命和产业变革深入发展，科技创新成为发展新质生产力的核心要素，应抓住机遇，加强信息技术的运用。建设工程领域信息技术不断推进，项目档案管理对象正在经历从档案实体管理到数字管理再到数据管理的转变，智能化应用逐渐取代传统手工提供利用。

现今川藏铁路、西部陆海新通道等国家重大建设项目、“一带一路”等海外建设项目有序推进，必须坚持新发展理念，构建新发展格局，贯彻总体国家安全观，提升社会档案意识，准确判断建设工程领域档案管理的风险点，不断提高建设项目档案防范化解重大风险的水平。

文章作者：王红敏

作者单位：国家档案局

文章来源：《中国档案》2025年第1期

（蓝晓）